Resumen Ejecutivo
El presente informe da cuenta de los principales resultados del estudio “Índice de Transparencia Activa en Línea” (ITAeL en adelante) para el relevamiento realizado durante el año 2016.
Los indicadores que conforman el ITAeL, elaborado por el Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública e implementados por el Departamento de Comunicación de la Universidad Católica del Uruguay, tienen como objeto relevar el nivel de cumplimiento de los organismos públicos de las obligaciones en materia de transparencia activa dispuestas por la Ley N° 18.381 de Acceso a la Información Pública (LAIP) y su decreto reglamentario 232/10; así como el relevamiento de recursos dispuestos por los organismos para la interacción y participación de ciudadanos y ciudadanas a la luz de estándares internacionales como la Ley Modelo Interamericana de la OEA.
La transparencia activa es “aquella que corresponde por ley desarrollar a los organismos públicos (generalmente en los sitios web) sin necesidad que los ciudadanos efectúen ningún tipo de solicitud o petición”. En la medida que el derecho humano de Acceso a la Información Pública es un derecho habilitante de otros derechos, la transparencia activa se torna un elemento central para propender hacia una administración transparente de los asuntos públicos y rendición de cuentas, elementos centrales de cualquier sistema democrático.
Fortalecer la calidad de la democracia entonces implica el esfuerzo de los gobiernos por mejorar la accesibilidad de los asuntos públicos al monitoreo ciudadano de forma oportuna y confiable, de manera que le permita al ciudadano tomar decisiones políticas informadas, mejorar la respuesta de los gobiernos y reducir los márgenes de corrupción (Emmerich, G;2004).
El ITAeL, que se presenta ininterrumpidamente desde el año 2013, tiene la cualidad de medir el nivel de transparencia activa de los sujetos obligados monitoreados, pero también pretende ser un insumo para que los organismos públicos introduzcan cambios a nivel operativo o de gestión para mejorar sus resultados de transparencia activa.
Este nuevo ITAeL 2016 contempla una muestra de siete grupos de organismos que se han relevado en las pasadas ediciones del informe (Entes autónomos y Servicios Descentralizados, organismos de Presidencia, organismos de Contralor, Personas públicas no estatales, Intendencias, Juntas departamentales y Ministerios) más la inclusión especial de un nuevo grupo: los Municipios.
Se relevaron en total 156 sitios web de organismos públicos. La primera lectura de los datos de este año muestra una tendencia hacia la mejora en los niveles de cumplimiento de transparencia activa.
El total de organismos relevados cumple, en promedio, con el 50% de las obligaciones de transparencia activa que plantea el índice ITAeL. Este resultado significa un progreso de 6 puntos porcentuales respecto a los datos del informe anterior (44% de cumplimiento).
Todos los grupos de organismos (exceptuando los Municipios, que se miden por primera vez) exhiben para este informe mejores resultados respecto a la edición del año pasado:
- Los organismos de presidencia crecieron de 50% a 54%
- Ministerios de 57% a 64%
- Entes Autónomos y Servicios Descentralizados de 53% a 71%
- Personas Públicas no Estatales de 50% a 66%
- Organismos de Contralor de 41% a 43%
- Intendencias de 39% a 52%
- Juntas Departamentales de 21% a 23%
Sin embargo, es importante destacar que pese a la observada tendencia a mejorar los niveles de cumplimiento, un grupo de organismos se sigue ubicando en niveles de cumplimiento que consideramos “bajos” o “medios”; éstos son: Juntas Departamentales, Municipios, Intendencias, Organismos de Contralor y Organismos de Presidencia.
Si miramos individualmente a cada organismo, encontramos que de los 156 relevados un 8% exhibe un nivel alto de cumplimiento.
De ellos, quienes muestran cumplimiento por encima del 90% son:
- OSE (92 %)
- Correo del Uruguay (94%)
- Plan Ceibal (94%)
- Banco Central del Uruguay (97%)
- LATU (100%)
El ITAeL está compuesto por dos dimensiones: “Información obligatoria” e “Interacción y participación”. El Índice ITAeL es el resultado de la suma de estas dos dimensiones. A partir de cada una de estas dimensiones se construyen dos índices independientes.
La dimensión “Información obligatoria” (en adelante Índice de Información Obligatoria – IIO) compendia las obligaciones de transparencia activa que rigen por ley y decreto. Se evalúan aspectos como la publicación de la misión y visión del organismo, descripción de sus funciones y competencias, la estructura organizativa y facultades de cada unidad, calendario de actividades, noticias, autoridades y su currículum vitae, la agenda de las autoridades y un plan estratégico, entre otros.
El Índice de Información Obligatoria cobra particular relevancia ya que permite evaluar el poder de involucramiento que ha tenido la LAIP y su decreto reglamentario sobre los organismos relevados en relación al cumplimiento de la Transparencia Activa.
El promedio general para todos los organismos relevados del Índice de Información Obligatoria es de 48%. Este porcentaje significa un aumento en el nivel de cumplimiento de 3 puntos porcentuales respecto a la edición de 2015, y de 6 respecto a los datos de 2013.
Si bien se observa este avance a lo largo de las ediciones del ITAeL, es de notar que, en la medida de que se trata de obligaciones legales en este caso, siguen persistiendo importantes situaciones de incumplimiento.
Observamos que a nivel general, a casi 9 años de aprobación de la LAIP, el nivel de cumplimiento sigue siendo bajo: el 33% de los organismos relevados publicó menos del 40% de información que se le es exigida legalmente.
Los mismos organismos que muestran mejores resultados en el Índice ITAeL son aquellos que también muestran mejores desempeños en el Índice de Información Obligatoria, siendo el LATU, Banco Central del Uruguay, Plan Ceibal, El Correo y OSE aquellos que exhiben cumplimientos por encima del 90%.
La otra dimensión que compone el Índice ITAeL es “Interacción y participación” (en adelante Índice de Interacción y Participación – IIP). Este Índice mide los recursos que los organismos públicos ponen a disposición de los ciudadanos/as para la interacción, de manera de acercarse a la gestión de la organización pública. Se evalúan aspectos como la existencia de servicios de búsqueda en la página, ayuda en la página, Otros idiomas disponibles, Preguntas frecuentes, entre otros.
En lo que refiere a los resultados del Índice de Interacción y Participación, el promedio general para los 156 organismos relevados es de 55%. El porcentaje significa un salto de 14 puntos porcentuales respecto a la edición 2015.
Si ordenamos los organismos por su IIP, encontramos un grupo de organismos que exhibe niveles cumplimiento mayores a 90% de este índice, pero que en el IIO (aquellas categorías de información que se deben publicar por ley) muestran niveles de cumplimiento que no superan el 60%.
Éstos son:
- Presidencia de la República 58% IIO – 92% IIP
- Ministerio de Salud Pública 55% IIO – 92% IIP
- Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca 53 IIO% – 92% IIP
Si miramos sólo el IIP, encontramos que los siguientes organismos exhiben un nivel de cumplimiento superior al 90%:
- Banco Central del Uruguay (92%)
- Plan Ceibal (92%)
- OSE (92%)
- ASSE (92%)
- Ministerio de Economía y Finanzas (92%)
- Agencia Nacional de Investigación e Innovación (92%)
- Oficina de Planeamiento y Presupuesto (92%)
- Ministerio de Desarrollo Social (92%)
- Presidencia de la República (92%)
- Ministerio de Salud Pública (92%)
- Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (92%)
- Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (93%)
- Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (96%)
- LATU (100%)
Marco Conceptual
La transparencia y el acceso a la información han sido reconocidos y garantizados en el derecho internacional como un derecho humano fundamental (Mendel, 2007:27), que establece que toda persona puede acceder a la información en posesión de órganos públicos, sujetos sólo a un régimen limitado de excepciones, de acuerdo a estándares internacionales y proporcionales al interés que los justifica.
La transparencia se entiende como “una mayor apertura y compartimiento de información que permite al público tomar decisiones políticas informadas, mejorar la capacidad de respuesta de los gobiernos y reducir el ámbito de la corrupción”(Vishwanath y Kaufmann, 1999: 50).
La “transparencia gubernamental” refiere al mejoramiento de la calidad de la gestión pública, es por esto que se necesita un esfuerzo por parte de los gobiernos para optimizar el acceso a la información pública que sea “accesible, comprensiva, relevante, de calidad y confiable” (Cunill 2006:167).
En este sentido, el acceso a la información también es uno de los instrumentos más eficaces para garantizar una administración pública más eficiente. El cambio de los flujos de información dentro del Estado y hacia fuera de él, permite que los ciudadanos tengan mayor noción sobre lo que el gobierno hace con sus impuestos, cómo se toman las decisiones y cómo las mismas se ejecutan, un rol típicamente de contralor. La disponibilidad de información pública también es clave para el desarrollo del periodismo independiente, la observancia de las acciones políticas y el debate público informado, todas estas instituciones centrales para el fortalecimiento democrático.
Para que el derecho al acceso a la información esté garantizado, el Estado debe desarrollar políticas públicas coherentes consistentes y sostenidas en el tiempo que permitan a los ciudadanos acceder a la información, y que sensibilice a los funcionarios públicos respecto al principio según el cual toda la información en manos del Estado, excepto aquella resguardada por normativa, es propiedad de los ciudadanos. Este principio debe ser sostenido por una serie de acciones que vengan desde del funcionariado (y herramientas que los habiliten a cumplirlas) como la respuesta a las solicitudes de información o la publicación de información y documentos de manera proactiva, como un elemento más del día a día de la gestión pública. La agenda de gobierno abierto ha sido la respuesta que el sistema político y la sociedad civil organizada ha dado a los desafíos vinculados a la transparencia y el acceso.
Por tal motivo, el rol que asume el sector público es clave a la hora de asegurar el acceso a la información pública como derecho. Por un lado, los incentivos generados por la regulación pueden promover un mayor acceso a la información pública, pero al mismo tiempo, activar resistencias en el marco de culturas organizacionales que no tienen la dimensión de transparencia involucrada en la gestión cotidiana.
He ahí la importancia de monitorear en forma permanente cuál es la lectura y el comportamiento que los actores regulados han generado en función de la legislación. Este monitoreo puede revelar cuáles son las claves para el trabajo en torno al derecho, tanto desde el Estado como desde la sociedad civil organizada y la academia: cuáles son los eslabones más débiles de la normativa, dónde se debe fortalecer el trabajo de implementación de la ley, cuáles son los sectores de la administración pública más vulnerables en la ejecución de la normativa y por qué, dónde se deben invertir recursos y cómo mejorar la política pública a corto, mediano y largo plazo.
La publicación en línea de información, datos y documentos dispone de las condiciones básicas en Uruguay dado que cuenta con una diseminación extensa de las tecnologías de información y comunicación (TIC), así como una fuerte política de gobierno electrónico.
El país forma parte de la Alianza para el Gobierno Abierto desde 2012. Esta alianza compuesta por más de 65 países se basa en tres pilares: transparencia, acceso a la información y participación. En la propia Declaración de Gobierno Abierto, de la cual nace la iniciativa, se requiere a los países parte el compromiso a “incrementar la información disponible sobre las actividades del gobierno”.
El gobierno electrónico se define, entre otras cosas, por la incorporación de las TIC a los servicios e informaciones que los organismos y agencias estatales ofrecen a los ciudadanos y organizaciones en general, mejorando y facilitando los procesos de soporte institucional y la creación de canales que aumenten la transparencia y la participación ciudadana. Esta política ha sido considerada una estrategia importante de reforma gubernamental, destacándose la posibilidad de transformar las relaciones fundamentales entre el gobierno, los ciudadanos, las empresas y otros grupos de interés en condiciones específicas de garantizar la información debe ser provista en forma completa, oportuna y accesible por el Estado, en formatos que sean reutilizables.
Todos estos elementos del contexto nacional remarcan las condiciones y las necesidades de que se avance sobre el acceso a la información pública y específicamente, por la naturaleza de esta investigación, en la transparencia activa.
Comunicación para la transparencia
Comprender la definición de transparencia activa significa introducirse en los procesos de comunicación dentro del Estado ya que es a través de las prácticas de comunicación que se operacionalizan los principios analizados en el ITAeL. En este sentido la ampliación de algunos indicadores en la dimensión transparencia activa como es la interacción y participación, tiene por objeto entrecruzar los principios de acceso a la información pública con otros vinculados a la gestión de la comunicación con la ciudadanía.
Desde ITAeL comprendemos el proceso del sistema político como un ciclo de retroalimentación de una red política, que va desde el punto inicial del producto hasta el retorno a las autoridades. Estas últimas son, por definición, los acreedores de productos: la retroalimentación debe volver a ellas si se quiere que resulte eficaz para enfrentar la tensión. Para aportar a la fluidez del proceso, Easton utiliza la metáfora de una “caja negra” que debe tender lazos con la ciudadanía, escuchando sus características, intereses y necesidades. Pero, por otro lado, tiene la misión de comunicar a la ciudadanía cuál es la actividad del sistema político y, fundamentalmente, cuáles son las políticas públicas que se están produciendo desde el Estado. Gracias a la comunicación de las instituciones del sector público relevadas en ITAeL la “caja negra” podría volverse mucho más transparente.
Trabajar en torno a la comprensión de los asuntos que hacen a la institución pública significa realizar seguimiento de las temáticas de interés de los distintos tipos de ciudadanos, generando espacios para la comunicación de esos asuntos. El enfoque está centrado en la rendición de cuentas y en la creación de espacios de accountability vertical y horizontal. El acceso a la información es un derecho que establece una puerta de entrada al ejercicio ciudadano de otros derechos. Permite tener a disposición de la ciudadanía información de la gestión de los órganos del Estado En definitiva, la ley abre una ventana de observación hacia el proceso decisional de las políticas públicas
Cabe recordar que el debate sobre la calidad de la democracia en el contexto latinoamericano está asociado a su credibilidad en la eficiencia y la eficacia de las políticas públicas
La transparencia activa invita a trabajar en red, en donde a los organismos les interesa escuchar y saber qué pasa en cada uno de esos nodos, con el objeto de adecuar el sistema en torno a sus intereses. La comunicación es una herramienta fundamental en este esquema multi-actoral de la esfera pública. Una de las principales funciones de la comunicación del sector público es la de generar esa visión del conjunto social, respetando las distintas opiniones, identidades, territorios, etc. En este sentido una buena comunicación en la que el sector público se asegure de informar de manera efectiva a los ciudadanos los temas atinentes a la institución, mejora la percepción de legitimidad y reputación del Estado.
Principales Conceptos
A continuación se desarrollan las principales definiciones que componen el marco conceptual del ITAeL y su aplicación.
Derecho de acceso a la información pública
Se trata de un derecho fundamental reconocido y protegido por los sistemas internacionales de derechos humanos, en especial por la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 19). Para la Convención Americana de Derechos Humanos es una manifestación directa de la libertad de expresión y como tal se encuentra protegido por su artículo 13. Textualmente lo define como el derecho de toda persona a “buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole”. El acceso a la información es un derecho humano fundamental que establece que toda persona puede acceder a la información en posesión de órganos públicos, sujeto sólo a un régimen limitado de excepciones, acordes con una sociedad democrática, y proporcionales al interés que los justifica. Los Estados deben asegurar el respeto al derecho de acceso a la información, adoptando la legislación apropiada y poniendo en práctica los medios necesarios para su implementación.
El derecho de acceso a la información pública tiene una función clave en una democracia porque permite que las personas cuenten con información para evaluar las acciones de sus autoridades, controlar por un mecanismo sencillo a sus gobernantes, y la exigibilidad de sus derechos.
Información pública
De acuerdo a “Los Principios” del Comité Jurídico Interamericano, el derecho de acceso a la información refiere a toda información significante, cuya definición debe ser amplia, incluyendo toda la que es controlada y archivada en cualquier formato o medio por los Estados. En el mismo sentido, la Ley Modelo Interamericana define “información pública” como “cualquier tipo de dato en custodio o control de una autoridad pública”.
La LDAIP en Uruguay define información pública como “toda información producida, obtenida, en poder o bajo control de los sujetos obligados por la presente ley, con independencia del soporte en el que estén contenidas”
Transparencia Activa
La mayoría de las convenciones o declaraciones sobre el derecho a la información también establecen la obligación de las entidades públicas de publicar información de manera proactiva o sistemática, aunque no existan solicitudes de por medio.
Esta información puede ser publicada de propia iniciativa, o en mérito a una obligación legal, y sin necesidad de requerimiento alguno. Permite acercar la información a las personas, reduciendo así la asimetría en el acceso a información existente entre los ciudadanos y el Estado.
Usualmente se extiende a la información clave de los organismos sobre cómo operan, sus políticas, las oportunidades para la participación pública en su trabajo, y como solicitar información. Publicar la información de esta manera se reconoce cada vez más como una de las maneras más eficaces de mejorar el acceso a la información que está en manos de entidades públicas.
El capítulo II del Proyecto de Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública refiere a “Medidas para promover la apertura”, entre las que sugiere un contenido mínimo para los esquemas de publicación.
A los efectos de la esta investigación, el esquema de Publicación deberá contener, como mínimo, las clases de información establecidas por el artículo 5º de la ley 18.381: A) Su estructura orgánica; B) Las facultades de cada unidad administrativa; C) La estructura de remuneraciones por categoría escalafonaria, funciones de los cargos y sistema de compensación; D) Información sobre presupuesto asignado, su ejecución, con los resultados de las auditorías que en cada caso corresponda; E) Concesiones, licitaciones, permisos o autorizaciones otorgadas, especificando los titulares o beneficiarios de éstos; F) Toda información estadística de interés general, de acuerdo a los fines de cada organismo; G) Mecanismos de participación ciudadana, en especial domicilio y unidad a la que deben dirigirse las solicitudes para obtener información.
A su vez, el Decreto reglamentario de la LDAIP, No. 232/2010, precisó y amplió las obligaciones de publicar información de modo proactivo que tienen los organismos públicos en general. Este reglamento también precisó las obligaciones de publicidad de algunos organismos en particular, en relación con su especial competencia. El artículo 38 del decreto individualiza 31 categorías de información de naturaleza presupuestal, funcional, salarial, normativa, de rendición de cuentas, informativa respecto de la actividad de las autoridades políticas, presupuestal y de seguimiento de políticas públicas, que deben estar disponibles para el público. El presente índice incorpora entre sus indicadores monitoreados todo un compendio de estas obligaciones.
Rendición de cuentas
La transparencia es necesaria para el ejercicio del buen gobierno. Las organizaciones públicas deben garantizar un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos y rendir cuentas sobre el accionar de los funcionarios de acuerdo a las reglas establecidas (O’donnell, G ;1991)
Gobierno Electrónico
El gobierno electrónico se define, entre otras cosas, por la incorporación de las (TIC) a los servicios e informaciones que los organismos y agencias estatales ofrecen a los ciudadanos y organizaciones en general, mejorando y facilitando los procesos de soporte institucional y facilitando la creación de canales que aumenten la transparencia y la participación ciudadana. La aplicación de TIC en el gobierno –o gobierno electrónico ha sido considerada una estrategia importante de reforma gubernamental, destacándose la posibilidad de transformar las relaciones fundamentales entre el gobierno, los ciudadanos, las empresas y otros grupos de interés (Deloitte;2008).
En lo que importa a esta investigación, la tecnología juega un papel fundamental para facilitar la transparencia y el acceso a la información pública. Además de mejorar la eficiencia, las TIC, aplicadas en forma continua, pueden proveer a las acciones del gobierno de un marco mucho más transparente que el actual (Castoldi, P; 2002).
Gobierno abierto
Un gobierno abierto es aquel que “trabaja con los ciudadanos, la sociedad civil y otros actores para resolver de manera colaborativa problemas importantes que enfrenta la sociedad. Un gobierno abierto se basa en tres principios fundamentales interrelacionadas:
- Participación ciudadana: Ciudadanos/as son capaces de incidir, desarrollar, contribuir monitorear y evaluar las actividades gubernamentales, de manera equitativa y sin discriminación.
- Transparencia de la información y de los datos: La información sobre las actividades gubernamentales (por ejemplo, la toma de decisiones, la formulación de políticas, la prestación de servicios, resultados) son fáciles de obtener o encontrar, de comprender y de utilizar.
- Rendición de cuentas: Existen políticas sólidas y mecanismos que habilitan la rendición de cuentas del gobierno de sus propias actividades, ante la ciudadanía”. (Engineers without Borders, 2013).
Marco Metodológico
El Índice de Transparencia Activa en Línea fue construido por las sociólogas Analía Corti y Mariángeles Caneiro –con el asesoramiento del experto Fabrizio Scrollini (London School of Economics and Political Science) a pedido de CAinfo y el Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay (Ielsur) en el año 2010 en el marco en el marco de un concurso abierto convocado por el Fondo Regional para la Promoción de la Transparencia (FONTRA). Tras la firma de un acuerdo interinstitucional, la aplicación del ITAeL se realiza en conjunto con el Departamento de Comunicación de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Católica del Uruguay.
Con el paso de los años el ITAEL se ha ido actualizando en sus dimensiones de análisis e indicadores actualizándose al cambio tecnológico, así como a innovaciones en materia legal.
A continuación se presentan los detalles de los elementos que componen el Índice:
Dimensiones de Análisis e Indicadores
A los efectos de este índice, se abordan dos dimensiones para evaluar la transparencia activa “en línea” del sector público, vinculadas a los contenidos y formas en que se estructura la información y a la interacción de los usuarios con la misma, que denominaremos: a) Información Obligatoria; b) Interacción y participación.
Información obligatoria
La información obligatoria resume en una serie de indicadores la información que los organismos estatales y no estatales y sus autoridades deben de publicar según obliga la LDAIP y su decreto reglamentario 232/10. Cabe precisar que existen una serie de obligaciones que solo obligan al Poder Ejecutivo, las cuales se incluyen, pero no se evalúan en los casos en los que no corresponde.
Los indicadores definidos para medir esta dimensión son:
- Creación del organismo
- Evolución histórica
- Descripción de funciones, competencias, cometidos, del organismo
- Estructura organizativa (organigrama)
- Marco jurídico aplicable al organismo
- Perfil de los diferentes puestos de trabajo a partir de jefe de departamento, gerente, director o equivalente hasta el jerarca
- Currículum Vitae de autoridades
- Contacto: nombre de quienes ocupan los cargos a partir de jefe de departamento con teléfono, correo electrónico, dirección postal
- Programas operativos (de largo y corto plazo: entre 5 años y 1 año)
- Listado con los servicios que ofrece el organismo (si corresponde)
- Listado de los programas que administra el organismo (si corresponde)
- Trámites para acceder a los servicios (si corresponde)
- Nómina de los funcionarios que cumplen funciones en el mismo estando en comisión, con indicación de compensaciones recibidas con cargo a las partidas asignadas al funcionamiento del organismo
- Nómina de los funcionarios contratados, con compensaciones percibidas con cargo a partidas asignadas al organismo
- Estructura de remuneraciones por categoría escalafonaria, funciones de los cargos y sistemas de compensación
- Remuneración mensual nominal de todos los funcionarios incluyendo todas las prestaciones en razón de los diferentes sistemas de compensación que se aplicaren.
- Indicadores de los viáticos recibidos y la determinación de su utilización
- Listado de comisiones de servicio en el exterior de los funcionarios, viáticos percibidos, razón del viaje y resultados del mismo, incluyendo a todas las personas que integran la delegación sin excepción alguna
- Listado de programas de capacitación, número de funcionarios capacitados así como sus evaluaciones
- Convocatorias a concursos de ingreso para ocupar cargos y resultados de los mismos
- Presupuesto asignado (Ingresos asignados por el presupuesto nacional)
- Ejecución del presupuesto
- Auditorías: Número y tipo. Número de observaciones realizadas por rubro de auditoria sujeto a revisión. Total de aclaraciones efectuadas por el organismo
- Ingresos recibidos por cualquier concepto, con indicación del responsable en la recepción, 8 administración y ejecución
- Reporte anual financiero (Balance)
- Información sobre licitaciones, concesiones etc. (Vínculo electrónico con el sitio compras estatales)
- Publicaciones y/o estadísticas asociadas a los fines de cada organismo
- Información sobre la política de seguridad y protección de datos
- Responsable de la información que se publica en el sitio web
- Dirección postal del organismo, teléfono, correo electrónico de contacto
- Mapa del Sitio
- Fecha de última actualización
- Acceso a información en formato abierto
Para la presente edición del ITAeL se agregó un nuevo indicador al Índice de Información Obligatoria: Acceso a información en formato abierto. El nuevo indicador responde al artículo 82 de la Ley N° 19355, donde se establece que “las entidades públicas deberán como mínimo publicar en formato abierto, la información preceptuada por el artículo 5° de la Ley N° 18.381, de 17 de octubre de 2008, y por los artículos 38 y 40 del Decreto N° 232/010, de 2 de agosto de 2010, según corresponda en el ámbito de su competencia.
Participación e Interacción
La dimensión “Participación e interacción” refiere a la posibilidad de los ciudadanos de participar en diversos grados y formas de la gestión de la organización pública, centrado en este caso, en servicios en línea (online) y fuera de línea (offline) y plataformas digitales. En este sentido, el estándar es tomar al ciudadano como centro en materia de participación y provisión de servicios.
Los indicadores definidos para medir esta dimensión son:
- Materiales (formularios) en línea.
- Servicios en línea (transacciones, trámites) Solo aplica en caso de que el organismo ofrezca alguna prestación o produzca bienes.
- Datos de contacto con el Organismo: Horario de Atención, Teléfono, etc.
- Redes sociales. Solo aplica en caso de que el organismo ofrezca alguna prestación o produzca bienes.
- Actualizaciones – Novedades – Noticias Institucionales.
- Sala de Prensa en Sitio Web Institucional.
- Notificación de actualización de la página. Feedburner (u otros).
- Servicios de búsqueda en la página.
- Otros idiomas.
- Preguntas Frecuentes.
- Glosario.
- Formato de Impresión (Trámites electrónicos o información administrativa general anunciada en diarios.
- Atención en línea.
Escala y puntajes
Cada indicador en el instrumento cuenta con una descripción donde clarifica al investigador qué es lo que tiene que observar de forma clara para calificar. De esta manera se contribuye a disminuir el error humano y la subjetividad y arbitrariedad en la implementación del instrumento. Además, la implementación del instrumento se realiza con doble chequeo cruzado de datos siguiendo los mismos protocolos de medición para cada categoría.
La escala de evaluación está construida de acuerdo a la siguiente escala y puntajes.
- No existe: (0)
- Existe pero está incompleto y/o desactualizado: (0,5)
- Existe, completo y actualizado (1)
Resultados y Análisis
Para la edición 2016 del ITAEL se relevaron 156 sitios web de organismos públicos estatales y no estatales de acuerdo con la metodología reseñada en el capítulo anterior. A los efectos de realizar un análisis, se establecieron cuatro niveles de cumplimiento: Alto (aquellos organismos que cumplen con la publicación de más del 80% de las categorías de información), Medio alto (cumplimiento entre 61 a 80%), Medio (41 a 60%) y Bajo (hasta 40%).
Ahora, se presenta una nueva evaluación que tiene por objetivo mostrar el cumplimiento en el año 2016 y analizar la evolución respecto a las ediciones del ITAeL que se presentan desde 2013.
El Gráfico 1 ordena a todos los organismos de mayor a menor por su índice ITAeL.
Podemos observar que solo 13 organismos alcanzan un nivel alto de cumplimiento LATU (100%); BCU (96%); Plan Ceibal (93%); OSE (92%); El Correo (89%); ASSE (88%); MEF (86%); ANV(86%); ANII (83%); INCAC (83%); IM (83%); OPP (82%) e INAU (82%).
No obstante, esto representa una mejora significativa respecto a la edición 2015, en la que solo tres organismos alcanzaron esta puntuación; y más distante aún del año 2013 cuando el organismo con mayor puntuación en el índice ITAeL (el Consejo Directivo Central de ANEP) no alcanzaba a entrar en la franja de nivel Alto de cumplimiento.
En el otro extremo del ranking se visualizan organismos como las Juntas Departamentales de Artigas y Salto, y la Secretaría Nacional de Ambiente Agua y Cambio Climático, que al mes de diciembre del 2016, cuando se realizó el relevamiento, no contaban con sitio web operativo.
Los organismos que sí contaban con sitio web operativo durante el relevamiento y se ubican en el extremo inferior de la escala registran cumplimientos de solo 7% en el caso del Municipio Villa del Carmen y 8% para el Municipio de Dolores.
Cabe resaltar que en la edición del año 2015 los organismos en el extremo inferior fueron Junta Departamental de Paysandú que registró un 7% de nivel de cumplimiento (hoy registra 18%) y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo que ascendió de un año a otro de 7% a 22%.
El Gráfico 2 muestra la distribución de la totalidad de los organismos relevados según nivel de cumplimiento. Si bien sólo un 8% de los organismos relevados se ubican en un nivel Alto de cumplimiento, esto representa un avance respecto a la medición 2015 (3%); y más aún que en el 2013 donde ninguno alcanzaba el nivel alto de cumplimiento.
La mayoría de los organismos se distribuyen en los niveles Medio (33%) y Bajo (33%), a diferencia de la edición anterior (2015) donde el 76% de los organismos no alcanzaba a superar el nivel Medio de cumplimiento.
Para la presente edición del ITAeL el nivel medio alto se incrementa en 5 puntos porcentuales respecto al año 2015 (ascendió de 21% a 26%).
El Gráfico 3 muestra la distribución por niveles de cumplimiento dentro de cada grupo de organismos públicos obligados.
A diferencia del año 2015 donde sólo los Entes autónomos y Ministerios presentaban organismos en el nivel de cumplimiento alto, en 2016 son cinco los grupos con esta característica.
A los ya mencionados Entes autónomos y Ministerios se suman: Organismos de Presidencia, Personas públicas no estatales e Intendencias.
Del lado opuesto, los grupos que presentan mayor porcentaje de sujetos en la franja de cumplimiento Bajo son las Juntas Departamentales (84%) y los Organismos de contralor (50%).
En el Gráfico 4 se muestra la comparación 2013-2016 de los niveles de cumplimiento.
El gráfico permite visualizar un aumento de 8 puntos porcentuales de los organismos que se ubican en el nivel Alto de cumplimiento, que coincide en proporción con la disminución de 9 puntos porcentuales de los organismos que se ubicaban en el nivel Bajo.
También se observa un ascenso de 16 puntos porcentuales de los organismos que se ubican en el nivel Medio Alto, que coincide en proporción con los organismos que descendieron del nivel Medio.
La comparación del desempeño promedio por grupo de organismos entre 2013 – 2016 presenta la novedad (Gráfico 5) de una tendencia a la mejora en el nivel de cumplimiento de todos los grupos de organismos.
Si miramos el avance 2013-2016, encontramos que los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados aumentaron su nivel de cumplimiento promedio 18 puntos porcentuales, al igual que las Personas Públicas No Estatales.
Las Intendencias aumentaron su nivel de cumplimiento 9 puntos porcentuales; los Ministerios 17; organismos de Presidencia 10; organismos de Contralor 5, y las Juntas Departamentales 4.
PRESIDENCIA
Al observar la evolución del porcentaje de organismos ubicados en cada nivel de cumplimiento del grupo Presidencia (Gráfico 6), vemos en el pasaje de 2015 a 2016 la aparición de organismos en el nivel Alto y un descenso considerable en el nivel Bajo.
Si tomamos como referencia en el período 2013-2016, observamos que el nivel Bajo ha disminuido constantemente. En 3 años pasó de 25% a 13% para el grupo de organismos de Presidencia.
El Gráfico 7 presenta el resultado del índice ITAeL en el período 2013-2016 para todos los organismos del grupo Presidencia.
Al tomar como referencia los últimos tres años se observa que cinco organismos han presentado un crecimiento sostenido en el nivel de cumplimiento.
En primer lugar, la OPP pasa en tres años a exhibir del nivel de cumplimiento Medio (46% en 2013) al nivel Alto (82% en 2016). La Secretaría Nacional Antilavado de 26% en 2013 (nivel Bajo de cumplimiento) a 42% en 2016 (nivel Medio). La Agencia de Compras y Contratación del Estado aumenta 13 puntos porcentuales tras tres años de crecimiento sostenido. La Unidad Nacional de Seguridad Vial 11 puntos porcentuales de aumento y la Junta Nacional de Drogas 8 en el mismo período.
También se destaca el desempeño de la AGESIC, que si bien no exhibe un crecimiento sostenido (en 2013 y 2015 mostró el mismo resultado), en las sucesivas ediciones del ITAeL ha estado en los lugares destacados dentro del grupo de organismos de Presidencia. Este año, con 80% de índice ITAeL queda a un punto porcentual de ingresar al nivel de cumplimiento Alto.
El Gráfico 8 permite observar los organismos de Presidencia comparando su nivel de desempeño en las dos dimensiones que componen el ITAeL: la dimensión Información Obligatoria (IIO) y la dimensión Interacción y Participación (IIP).
La gráfica permite apreciar que 11 de los 16 organismos que componen este grupo cumplen más con el IIP que con las obligaciones legales que mide el IIO. En promedio, la diferencia de cumplimiento entre un índice y el otro para los organismos de este grupo es de 19 puntos porcentuales (49% cumplimiento de IIO y 68% de IIP).
Las disparidades más grandes entre el cumplimiento de uno y otro índice (IIO vs. IIP) se dan en aquellos organismos que tienen menor nivel de cumplimiento del Índice ITAeL. Es el caso de la Secretaría Nacional Antilavado y el Sistema Nacional de Emergencia, que muestran nivel Alto o Medio alto de Interacción y Participación, pero a la hora de cumplir con aquellas categorías de transparencia activa que deben ser publicadas por ley, ambos organismos muestran niveles de cumplimiento Bajo.
MINISTERIOS
Para el grupo de los Ministerios contamos en esta edición con la posibilidad de comparar los últimos cuatro años de mediciones (Gráfico 9), gracias a la inclusión del grupo en la edición especial de 2014.
Si miramos a lo largo del período señalado, destaca la tendencia en el aumento de la porción de organismos que se ubican en el nivel Medio alto y Alto.
El nivel de cumplimiento Medio alto es el que sufrió un mayor aumento a lo largo de las cuatro ediciones. Mientras en 2013 apenas un 8% de los ministerios se ubican en este nivel, en 2016 son 54%. En 2016, por primera vez, la mayoría de organismos del grupo Ministerios tienen un nivel de cumplimiento Medio alto, mientras que en ediciones pasadas los niveles de cumplimiento que predominaban eran el Bajo o Medio.
Para esta edición 2016 se mantiene la porción de organismos que desde 2015 se ubican en el nivel alto (8%), con el agregado de que, por primera vez, ningún organismo exhibe nivel de cumplimiento Bajo.
Al comparar la evolución por organismos (Gráfico 10), podemos ver que 4 de 13 ministerios muestran una evolución positiva ascendente en las cuatro mediciones: MIDES, MIEM, MTSS y MTOP. A este conjunto de cuatro organismos se le suma el MEF que, si bien este año descendió un punto porcentual, se sigue ubicando en el nivel Alto de cumplimiento. Esto sugiere que hay en estos organismos un compromiso sostenido de cumplimiento con las exigencias de transparencia activa.
En promedio, el nivel de cumplimiento de los ministerios ha aumentado progresivamente desde 2014 en adelante. Mostrando para ese año un 42% de cumplimiento en promedio, 57% para 2015 y 64% en 2016. Sin embargo, aún permanecen algunos organismos dentro de este grupo que muestran dificultad para exhibir mayores niveles de transparencia, como lo son el MRREE, MINTUR y MDN.
El Gráfico 11 permite visualizar el comportamiento de las dos dimensiones por separado de los índices IIO y IIP para el año 2016.
El dato más destacable para esta edición es que la totalidad de los ministerios cumplen en mayor porcentaje con el índice de Interacción y Participación (IIP) que con aquellas obligaciones legales (índice IIO). Este dato difiere con lo que sucedía en la edición 2015, cuando el 5 de los 13 ministerios exhibían mayor cumplimiento en la dimensión de información obligatoria (IIO) que los mecanismos de participación.
Para esta edición, nos encontramos con que la totalidad de los organismos de este grupo presentan un desarrollo más importante de la dimensión de participación (IIP). Los casos más extremos los presentan el MGAP y el MSP con un 92% de cumplimiento en IIP y alrededor del 50% de IIO.
El 69% de los Ministerios presentan un nivel de cumplimiento mayor al 50% en la dimensión IIO. El valor más alto de cumplimiento en esta dimensión corresponde al MEF con un valor de 83%. En el extremo inferior, aquellos ministerios que aún no alcanzan niveles de cumplimiento de al menos un 50% en IIO son MRREE; MINTUR y MDN.
ENTES AUTÓNOMOS Y SERVICIOS DESCENTRALIZADOS
Para el grupo de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, el Gráfico 12 muestra la evolución en la distribución por niveles de cumplimiento en las ediciones 2013, 2015 y 2016.
A nivel general, a lo largo de las tres ediciones se observa un progresivo descenso de organismos en el nivel Medio y, paralelamente, un aumento progresivo en el grupo de organismos que se ubican en el nivel Alto.
En esta edición 2016, por primera vez el nivel Medio alto es el que tiene mayor número de organismos, mientras que en las ediciones 2015 y 2013 el mayor número de organismos lo concentraba nivel Medio.
La observación de la evolución del cumplimiento por organismo a lo largo de las ediciones 2013, 2015 y 2016 (Gráfico 13) nos muestra que 10 de 20 Entes Autónomos exhiben un crecimiento sostenido.
En orden de proporción del cambio alcanzado encontramos: ASSE (aumento de 49 puntos porcentuales); INAU (aumento de 36): ANV y UTE (mejoran 33 puntos porcentuales); BCU (28); BPS y UDELAR (23); BSE y BHU (21) y OSE (17).
El 30% de los organismos que componen el grupo Entes Autónomos (6 en 20) logran alcanzar el nivel alto: BCU y OSE que mantienen su nivel de cumplimiento de la medición anterior; El Correo, ASSE, ANV, INAU lo alcanzan por primera vez.
En promedio, este grupo de organismos revierte la tendencia negativa de la pasada edición 2015 (cuando pasó de 54% a 53%), y para esta edición 2016 se ubica en 71% de cumplimiento del índice ITAeL.
El Gráfico 14 ordena los Entes Autónomos por su Índice de Información Obligatoria (IIO) y permite comparar con su Índice de Participación e Interacción (IIP).
Para el caso de los Entes Autónomos, la mayoría de los organismos (11 de 20) muestra mayor cumplimiento de las obligaciones legales de transparencia activa (IIO) respecto de los recursos para la interacción y participación (IIP).
En promedio, el cumplimiento del IIO es de 72%, mientras que el de IIP es de 68%.
Si se observa la dimensión IIO, 18 de los 20 de organismos tienen un nivel de cumplimiento superior al 50%. Los organismos de este grupo que muestran mejores resultados en el Índice de Información Obligatoria son el BCU (97%) y OSE (92%). Estos mismos dos organismos son los que presentan los niveles más altos de IIP, con 92% en ambos casos.
Por otro lado, se destacan dos organismos por presentar la mayor disparidad entre los dos índices. En primer lugar el BHU (88% IIO vs. 58% IIP) y en segundo lugar ANCAP (61% IIO y 31% IIO). El organismo con menor disparidad es OSE, que presenta idéntico nivel de cumplimiento en las dos dimensiones (92%).
PERSONAS PÚBLICAS NO ESTATALES
La comparación de distribución por niveles para las Personas públicas no estatales (Gráfico 15) nos muestra que el nivel Medio alto ha tenido un crecimiento sostenido a lo largo de las últimas tres ediciones del ITAeL. De concentrar un 17% de los organismos en 2013, pasó a concentrar un 52% en 2016, siendo además la primera vez que la mayoría de organismos se ubican en este nivel de cumplimiento.
Si observamos el pasaje del 2015 al 2016 se aprecia una abrupta caída de organismos en el nivel Bajo, y paralelamente la aparición, por primera vez, de un grupo de organismos en el nivel Alto.
El Gráfico 16 muestra la evolución en el índice ITAeL para el grupo de organismos Personas Públicas No Estatales en las ediciones 2013, 2015 y 2016.
El LATU lidera este grupo de organismos con un 100% de transparencia activa, y es además el primer organismo en todas las ediciones del ITAeL en llegar a un cumplimiento total de todas las exigencias del Índice.
Además del LATU, otros 3 organismos muestran niveles altos de cumplimiento en la edición 2016: Plan Ceibal (93%, primera vez que se mide); ANII e INAC con 83% de cumplimiento.
De los 27 organismos que componen este grupo, todos los organismos excepto la Caja de Profesionales Universitarios muestran un mayor nivel de cumplimiento respecto a los resultados de la medición del 2015 (sin contar al Plan Ceibal y Instituto Nacional de Evaluación Educativa que se miden por primera vez en esta edición 2016).
Sin embargo, aún permanecen un conjunto de organismos que muestran mayores dificultades con la transparencia activa. Tal es el caso de la Unidad Alimentaria de Montevideo, que pese a que muestra en el último año un ascenso en su nivel de cumplimiento, sigue permaneciendo en un nivel de cumplimiento Bajo, con tan solo 26% de índice ITAeL.
El Gráfico 17 muestra la distribución de las dos dimensiones IIO e IIP para el grupo Personas Públicas no estatales.
Destacan el LATU con 100% en los dos índices, y el Plan Ceibal con 94% en IIO y 92% en IIP.
Si observamos en promedio para los 27 organismos que conforman este grupo, vemos que no hay mayores diferencias en el nivel de cumplimiento entre un índice y otro: 66% IIO y 65 IIP%.
Los organismos que presentan mayor disparidad en el cumplimiento de las dos dimensiones son el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (70% IIO; 46% IIP) y CONAPROLE (77% IIP; 55% IIO).
ORGANISMOS DE CONTRALOR
El Gráfico 18 muestra la evolución en los niveles de cumplimiento del grupo Organismos de contralor en los tres períodos de medición (2013, 2015 y 2016), denotando que no hay crecimientos sostenidos significativos.
Si observamos únicamente el pasaje de 2015 a 2016, resalta el salto en el nivel Medio alto de 12% a 25%.
Al observar la comparación de los organismos de contralor por sus Índices de Transparencia Activa en Línea en el período 2013-2016 (Gráfico 19), se destaca el crecimiento sostenido de la Auditoría Interna de la Nación. Para la presente edición la Auditoría Interna de la Nación vuelve a liderar el grupo de organismos de Contralor con 75% de índice ITAeL. En segundo lugar lo ocupa la Contaduría Interna de la Nación, que a lo largo del período estudiado ha mostrado un desempeño regular (71%, 69%, y 70% en 2013, 2015 y 2016 respectivamente).
La lista de organismos que exhiben un nivel de cumplimiento Medio alto (mayor a 60%) son la Suprema Corte de Justicia (SCJ) y la Cámara de Diputados, ambos dos con saltos significativos en sus niveles de cumplimiento en el período 2015-2016. En el caso de la SCJ de 53% a 63% de ITAEL; mientras que en Cámara de Diputados de 31% a 61%.
El Gráfico 20 compara el Índice de Información Obligatoria con el Índice de Interacción y Participación para cada organismo del grupo Organismos de Contralor. Como se aprecia, de los 16 organismos que componen este grupo, se dividen a la mitad aquellos que cumplen más con el IIO respecto a los que cumplen más con el IIP. En promedio es casi idéntico el cumplimiento de cada uno de los índices (43% el IIO y 42% el IIP). Ambos porcentajes apenas logran superar lo que consideramos nivel Bajo de cumplimiento.
INTENDENCIAS
Para el grupo Intendencias existe la posibilidad de comparar 4 años seguidos la evolución en el nivel de cumplimiento.
Si se mira el período 2014-2016 se aprecia una tendencia a revertir el descenso en el nivel de cumplimiento que se observó en el período 2013-2014.
Para esta edición 2016 el grupo Intendencias muestra por primera vez un organismo que se ubican en el nivel Alto de cumplimiento, que explica el 5% en ese nivel que se observa en la gráfica. Simultáneamente, se aprecia un ascenso de grupo de organismos que se ubican en el nivel Medio alto y un descenso de organismos que se sitúan en el nivel Bajo.
Como se menciona en el gráfico anterior, el grupo Intendencias viene exhibiendo niveles de cumplimiento mayores desde el 2014 en adelante. Este año el promedio de cumplimiento se sitúa en 52%.
En esta edición 2016 destaca la Intendencia de Montevideo, que con 83% de cumplimiento se ubica en el nivel Alto de cumplimiento, mostrando el mejor desempeño en la historia del ITAeL para un organismo del grupo Intendencias.
El otro salto relevante para esta edición 2016 lo dio la Intendencia de Canelones, que pasó de 63% a 80%, situándose en la puerta de lo que consideramos nivel Alto de cumplimiento (desde 81% en adelante).
El Gráfico 23 permite observar que, en promedio, el grupo de organismos Intendencias cumple en mayor medida con el Índice de Interacción y Participación que con aquellas categorías de información que deben ser publicadas proactivamente por ley (IIO).
Los niveles de cumplimiento del IIO (49% en promedio) pone un punto de atención para este grupo de organismos que sigue mostrando dificultades para cumplir con las obligaciones legales, a casi 9 años de entrada en vigencia de la Ley de Acceso a la Información Pública.
JUNTAS DEPARTAMENTALES
El Gráfico 24 muestra que el grupo de las Juntas Departamentales es uno los grupos de organismos que tiene mayores dificultades para exhibir niveles óptimos de transparencia activa.
A lo largo de todas las ediciones del ITAeL ninguna Junta Departamental ha mostrado niveles de transparencia Alto o Medio alto. Se destaca sí la tendencia que se viene observando desde 2015, en donde paulatinamente desciende el nivel de cumplimiento Bajo y asciende el número de organismos que muestran un nivel Medio de cumplimiento.
En el año 2015 aparecieron, por primera vez, dos Juntas Departamentales (Florida y Colonia) con nivel medio de cumplimiento. Para esta edición 2016 a este grupo se le suma la Junta Departamental de Maldonado, que abandona el nivel Bajo.
Al observar la evolución del ITAeL por organismos (Gráfico 25) vemos, en promedio, una mejora en el nivel de cumplimiento de 2 puntos porcentuales respecto a la edición del año pasado (21% en 2015 vs. 23% en 2016).
La Junta Departamental de Maldonado muestra para este año un salto en su nivel de transparencia activa, pasando de 34% en 2015 a 51% en 2016. La mejora en el desempeño ubica en esta edición 2016 a la Junta de Maldonado como el mejor organismo de las Juntas Departamentales según el índice ITAeL.
De todas formas, sigue resultando preocupante que el 84% de las Juntas Departamentales se mantiene en un nivel Bajo de cumplimiento. Los casos extremos son la Junta de Salto y Artigas, que al momento del relevamiento (diciembre de 2016) no contaban con sitio web operativo.
Sin lugar a dudas, el grupo de las Juntas Departamentales continúa presentando los mayores desafíos en cuanto al cumplimiento de la ley 18.381 y amerita un estudio de las debilidades institucionales que sustentan el bajo desempeño.
El gráfico 26 nos permite ver al grupo de organismos Juntas Departamentales según el Índice de Información Obligatoria (IIO) y el Índice de Interacción y Participación (IIP).
La Junta Departamental de Maldonado, que encabeza este año la lista de Juntas Departamentales según el índice ITAeL, es además, el organismo de este grupo que mayor nivel de cumplimiento exhibe del IIO, es decir de aquellas obligaciones legales de transparencia activa.
Además, se observan casos de disparidades de organismos que tienen mayor cumplimiento del índice IIP que del IIO. Tal es el caso de la Junta Departamental de Montevideo, Durazno, Rocha, Tacuarembó, Soriano, Treinta y Tres y Lavalleja.
MUNICIPIOS
Para esta edición 2016, el ITAel ha incorporado a su muestra el grupo Municipios. Se realizó un censo de los Municipios, relevando la totalidad que hasta el año de relevamiento existían: 112.
El Gráfico 27 muestra que de estos, el 76% no tenían sitio web desde donde ofrecer información a la ciudadanía. Se consideran aquí tanto sitios web propios o subsitios dentro de las páginas de las intendencias.
En el Gráfico 28 podemos apreciar que de los municipios que tienen algún tipo de sitio web desde donde publicar información, el 70% presenta un nivel de cumplimiento Bajo y un 30% en el nivel Medio. No hay Municipios que exhiban un nivel de cumplimiento Medio alto o Alto.
El Gráfico 29 señala que de los Municipios que hacen disponible información en la web, los primeros tres son Municipios que dependen del departamento de Montevideo: Municipio F (59%), B (57%) y CH (48%).
El Gráfico 30 muestra que el 82% de los organismos de este grupo muestran un nivel de desarrollo mayor en la dimensión IIP respecto a la de IIO.
En un 48% de los municipios que cuentan con web, la dimensión IIP es mayor al 50% de nivel de cumplimiento.
RESULTADOS GENERALES
El Gráfico 31 nos permite comparar la evolución del promedio general en 2013, 2015 y 2016 de los tres índices: Índice de Transparencia Activa en Línea (ITAeL), el Índice de Información Obligatoria (IIO) y Índice de Interacción y Participación (IIP).
Como se observa, el nivel de cumplimiento del índice ITAeL (línea amarilla) viene aumentando continuamente desde 2013. Para esta edición 2016 el promedio general del Índice ITAeL registra un aumento de 6 puntos porcentuales. En la edición de 2015 había aumentado 1 punto porcentual.
El IIO (línea azul) también exhibe un crecimiento sostenido a lo largo de las últimas tres ediciones (2013: 42%; 2015: 45% y 2016: 48%). Este crecimiento sostenido demuestra un esfuerzo de los sujetos obligados de cumplir con las obligaciones legales de transparencia activa.
Por último, el IIP (línea roja) retoma su crecimiento luego de que en la edición pasada cayera 3 puntos porcentuales. Para esta edición 2016 aumenta más de 10 puntos porcentuales, y se transforma en la dimensión más desarrollada invirtiendo la tendencia del 2015 donde el IIO era levemente mejor que el IIP.
A casi nueve años de la promulgación de la ley de Acceso a la Información Pública (18.381) el cumplimiento general del ITAeL es del 50%, lo que continúa situando a los organismos en un nivel Medio de cumplimiento. En las conclusiones se avanzan sobre distintas lecturas y desafíos que nacen de este diagnóstico de cumplimiento en Uruguay con la transparencia activa en línea para la información pública.
CONCLUSIONES
Los resultados del índice ITAeL, que se presenta de manera continua desde el año 2013 permiten ver que los organismos vienen año a año mejorando el cumplimiento de las obligaciones de transparencia activa.
Sin embargo, aún permanecen retos muy importantes a la interna de los organismos para generar procedimientos adecuados que permitan poner a disposición de la ciudadanía insumos que permitan la participación y rendición de cuentas, pilares de una sociedad democrática.
En todas las ediciones que se han presentado del ITAeL mostraron una constante: la mayor parte de los organismos exhibía un nivel Bajo de transparencia activa en línea.
Este año, por primera vez, se iguala la porción de organismos que muestra un nivel de cumplimiento Bajo y los que tienen un nivel de cumplimiento Medio. Este dato positivo se suma a otro de relevancia: este año, también por primera vez, aparece un organismo que tiene 100% de Índice ITAeL: el LATU.
Tener 100% de transparencia activa en línea es la situación a la que deben aspirar todos los organismos públicos. Sin embargo, solo se comprueba en 1 de 156 organismos públicos relevados.
Los 156 organismos que conforman la muestra de este año cumplen en promedio un 50% de las exigencias del Índice ITAeL. El dato es cinco puntos porcentuales más que la medición anterior y once puntos en comparación a la medición 2013.
Si nos detenemos en el IIO, es decir en aquellas categorías de transparencia activa que los organismos públicos están obligados a disponibilizar por ley, debemos señalar que se observa un lento, pero continuo avance.
En 2013 el promedio del IIO era 42%, en 2015 45% y para esta edición 2016 es de 48%. Este avance de todas formas nos dice que los organismos todavía no logran publicar ni siquiera la mitad de la información que deben publicar por ley.
El escaso cumplimiento en materia de transparencia activa cobra particular importancia si tenemos en cuenta que en este año 2017 se cumplirán 9 años de entrada en vigencia de la Ley de Acceso a la Información Pública en Uruguay (LAIP).
La LAIP sancionada en 2008 significó en su momento un importante avance en la protección del derecho de acceso a la información pública en nuestro país y generó un marco para impulsar la transparencia en la administración pública. Sin embargo, a lo largo de estas ediciones del ITAeL han quedado retratadas importantes dificultades de implementación y la existencia de niveles de incumplimiento a la normativa.
A la luz de la evolución en los niveles de cumplimiento de transparencia activa que ha retratado el Índice ITAeL a lo largo de las distintas ediciones es necesario repensar las situaciones a la interna de los distintos organismos que hacen que no se logre cumplir con niveles altos de transparencia activa en línea.
En este ámbito se hace necesario impulsar en cada sujeto obligado la previsión de recursos humanos y presupuestales suficientes para garantizar la disponibilidad y la publicación oportuna y actualizada de la información que ordena la ley 18.381 y su decreto reglamentario.
Esta situación permitirá tender canales de comunicación a la interna de los organismos que permitan viabilizar la decisión política de mejorar en transparencia activa y rendición de cuentas, elementos que repercuten también en la adecuada participación de la ciudadanía en cuestiones de interés público.
Por último, es necesario mencionar la necesidad de impulsar definitivamente una discusión que tienda a fortalecer la institucionalidad y las atribuciones del órgano de control de la ley, la Unidad de Acceso a la Información Pública. Su lugar institucional o la posibilidad de dotarla con capacidades sancionatorias son elementos que deberían formar parte de la discusión.
Situados en un modelo de desarrollo que posiciona a Uruguay como un país líder en percepción de transparencia y combate a la corrupción en América Latina (Transparencia Internacional 2016), la transparencia activa en línea debería ser un objetivo central por parte de las autoridades como una forma de impulsar un cambio cultural que permita mejorar la participación ciudadana y la calidad de la democracia.
ANEXO
TODOS LOS ORGANISMOS
PRESIDENCIA
- Oficina de Planeamiento y Presupuesto
- Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento
- Instituto Nacional de Estadística
- Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones
- Presidencia de la República
- Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua
- Agencia de Compras y Contrataciones del Estado
- Unidad Nacional de Seguridad Vial
- Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional
- Secretaría Nacional de Deporte
- Junta Nacional de Drogas
- Oficina Nacional de Servicio Civil
- Secretaría Nacional Antilavado
- Sistema Nacional de Emergencia
- Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático
MINISTERIOS
- MEF
- MIDES
- MIEM
- MEC
- MSP
- MTSS
- MGAP
- MI
- MVOTMA
- MTOP
- MRREE
- MINTUR
- MDN
Entes Autónomos y servicios descentralizados
- Codicen/Anep
- OSE
- El Correo
- ASSE
- ANV
- INAU
- BHU
- UTE
- BSE
- BPS
- UDELAR
- ANP
- INC
- ANTEL
- BROU
- Codicen/Anep
- AFE
- ANCAP
- Fiscalía
- INUMET
PERSONAS PÚBLICAS NO ESTATALES
- LATU
- Plan Ceibal
- Agencia Nacional de Investigación e Innovación
- Instituto Nacional de Carnes
- Corporación Nacional para el Desarrollo
- Caja Notarial de Seguridad Social
- Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria
- Uruguay XXI
- IMPO
- Instituto Nacional de la Leche
- Instituto Nacional de Semillas
- Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias
- Comisión Honoraria para la Salud Cardiovascular
- Comisión Honoraria Pro Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre (MEVIR)
- Fondo Nacional de Recursos
- Plan Agropecuario
- Instituto Nacional de Evaluación Educativa
- CONAPROLE
- Centro Uruguayo de Imagenología Molecular
- Comisión Honoraria para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes
- Administración del Mercado Electrónico
- Comisión Honoraria de Lucha Contra el Cáncer
- Caja de Profesionales Universitarios
- Instituto Nacional de Vitivinícultura
- Instituto Nacional de Calidad
- COCAP
- Unidad alimentaria de Montevideo
ORGANISMOS DE CONTRALOR
- Auditoría Interna de la Nación
- Contaduría General de la Nación
- Suprema Corte de Justicia
- Parlamento. Diputados.
- Junta de Ética y Transparencia Pública
- Tesorería General de la Nación
- Archivo General de la Nación
- Parlamento . Senado.
- Corte Electoral
- Institución Nacional Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo
- Tribunal de Cuentas
- Defensoría del Vecino
- Comisionado Parlamentario Penitenciario
- Tribunal de lo Contencioso Administrativo
- Procuraduría de Estado en lo Contencioso
- Parlamento. Asamblea General
INTENDENCIAS
- Intendencia de Montevideo
- Intendencia de Canelones
- Intendencia de Tacuarembó
- Intendencia de Paysandú
- Intendencia de Florida
- Intendencia de Durazno
- Intendencia de Salto
- Intendencia de San José
- Intendencia de Maldonado
- Intendencia de Artigas
- Intendencia de Flores
- Intendencia de Rocha
- Intendencia de Rivera
- Intendencia de Lavalleja
- Intendencia de Colonia
- Intendencia de Treinta y Tres
- Intendencia de Soriano
- Intendencia de Río Negro
- Intendencia de Cerro Largo
JUNTAS DEPARTAMENTALES
- Junta Departamental de Maldonado
- Junta Departamental de Florida
- Junta Departamental de Colonia
- Junta Departamental de Canelones
- Junta Departamental de Montevideo
- Junta Departamental de Durazno
- Junta Departamental de Rocha
- Junta Departamental de Tacuarembó
- Junta Departamental de Rivera
- Junta Departamental de San José
- Junta Departamental de Paysandú
- Junta Departamental de Soriano
- Junta Departamental de Treinta y Tres
- Junta Departamental de Cerro Largo
- Junta Departamental de Lavalleja
- Junta Departamental de Río Negro
- Junta Departamental de Flores
- Junta Departamental de Artigas
- Junta Departamental de Salto
MUNICIPIOS
- Municipio F
- Municipio B
- Municipio CH
- Maldonado
- Pan de Azúcar
- Solis Grande
- Aiguá
- Punta del Este
- Pasos de los Toros
- Salinas
- Municipio E
- Municipio A
- Municipio C
- Vergara
- Municipio G
- La Paz
- Santa Lucía
- La Paloma
- Sarandí del Yi
- Garzón
- Carmelo
- Nueva Helvecia
- Piriapolis
- San Carlos
- Castillos
- Dolores
- Villa del Carmen
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Castoldi, Pablo (2002). “El Gobierno Electrónico como un nuevo paradigma de Administración”. Prudentia Iuris. No. 55. Buenos Aires. Argentina. Universidad Católica Argentina.
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Deloitte (2008). “Modelos de madurez para el gobierno electrónico”
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