Las nuevas reglas del Juego
Escribe Fabrizio Scrollini
La luz del sol es el mejor antiséptico
Louis Brandeis
El Reino de Suecia, estableció la primera ley que obligaba a que los documentos públicos se hicieran disponibles a la ciudadanía sin cargo alguno, en 1766. Más interesante, es saber que los suecos se inspiraron en las prácticas de la dinastía Ch´ing del antiguo imperio chino. Parecería que nuestras modernas ideas sobre rendición de cuentas (‘accountability’) de nuestros gobernantes, tiene orígenes más en Oriente, que en Occidente.
Más cercanos en el tiempo, fueron los desarrollos en los Estados Unidos de América, Australia, Nueva Zelandia y Canadá, quienes terminaron, con distintos grados de éxito, de dar el impulso a la corriente mundial de acceso a la información pública.
Uno de los principales problemas a la hora de establecer instituciones ‑es decir reglas del juego- consiste en explicar el significado de las mismas. Las leyes de acceso a la información encuentran su lógica en el concepto de rendición de cuentas. En una democracia, los ciudadanos tienen derecho a demandar información de su gobierno, a los efectos de conocer, entender y eventualmente actuar, sobre lo que el gobierno hace. En su forma más simple, dice el teórico australiano Richard Mulgan, es una forma de evitar que quienes son servidores (los gobernantes) se conviertan en amos, y quienes son amos (los ciudadanos) se conviertan en sirvientes.
Si miramos más hacia el fondo de la cuestión, lo que las leyes como ésta quieren ayudar a reducir, es la asimetría de información que existe entre gobernantes y gobernados, que da justamente ventaja a los primeros. La transparencia, lo que algunos juristas definen como la diafanidad de la actividad de la administración pública, es lo que termina ayudando a eliminar la asimetría referida, reduciendo los riesgos de corrupción.
Normas como las que acaba de aprobar Uruguay contienen en si mismas varias promesas. La reducción de la asimetría de información entre gobernantes y gobernados, trae como resultado mayor cantidad de datos para tomar decisiones. A mayor flujo de información, se asume que los ciudadanos serán más libres para decidir lo que crean convenientes. De esta manera, potenciando el rol de la sociedad civil y una prensa independiente, la actividad del gobierno puede ser sometida a mayor y mejor análisis.
En el fondo se encuentra el viejo ideal de varios filósofos políticos (contemporáneamente el punto ha sido repetido varias veces por Jürgen Habermas) de que en el espacio público el diálogo adquiera una estructura igualitaria, racional, y con menos distorsiones ideológicas, ya que los ciudadanos se encontrarían discutiendo, sobre bases más ciertas. Estas normas son un reconocimiento y un intento de remedio, frente a los profundos cambios de vida en nuestro mundo y que lleva a la llamada «crisis de legitimidad», no solo de los partidos políticos, sino de varias instituciones.
Al reconocer la falencia del paradigma de la democracia representativa clásica, estas leyes abren un espacio de libertad y mejor participación, que teóricamente implica más y mejor democracia, cuando los ciudadanos se dedican al control y colaboración dentro del espacio público.
Crear instituciones a la altura de tan nobles estándares no es tarea fácil para ninguna ley en ningún país. En Uruguay elementos de la cultura política local lo hacen notoriamente complicado. Primero, porque a pesar de la muy extendida (e ilusoria) creencia uruguaya de que las leyes cambian las realidad ipso facto, no lo hacen. Segundo, fruto de este primer enfoque legalista, existe otra creencia extendida en la cultura local de «M´hijo el dotor» en la que pareciera que solo los abogados pueden aplicar y entender de estas cosas.
La realidad es notoriamente más compleja que la ley y requiere de una visión integradora. El primer escollo que encontrará ésta ley es un viejo conocido de la realidad uruguaya y es su aparato estatal local. Como es casi unánime entre todos los que han analizado el Estado uruguayo, la lógica partidista y patrimonialista (popularmente entendida como: «según de que partido soy que cargo tengo, sin que los méritos personales tengan nada que ver») que ha impregnado al país durante el siglo XX, y que ha impedido que, salvo notorias excepciones, la aparición una burocracia más profesional, será un problema. Esa falta de profesionalismo en muchas reparticiones públicas lleva al segundo escollo con el cual la ley se topará que son los sistemas de información dentro del Estado y el manejo de los archivos. De nada servirá a los siempre prestos a litigar abogados uruguayos, asegurar sus derechos en la corte si la base administrativa no se encuentra sólida.
Un nuevo ejemplo de lo que Uruguay precisa no es «menos Estado», como infantilmente pregonan algunos, sino una maquinaria de gobierno profesional y eficiente que agregue valor público.
Desde el punto de vista del diseño institucional la ley tiene falencias. Fruto de la cultura del litigio en Uruguay, la ley establece en su artículo 22 la acción de acceso a la información, en caso que un sujeto obligado (genéricamente el Estado uruguayo) decida n cumplirla. La ¨sumariedad» (Art. 30) del proceso, implica que debe ser breve y expeditivo. La judicialización de esta clase de conflicto a nivel comparado, es una opción de último recurso.
Esto se debe a los costos de acceder a la justicia por parte de los interesados (tiempo y dinero), y aunque estos fueran menores, el costo al propio sistema judicial en términos de recursos. Al elegir este camino, los uruguayos deberán seguir acudiendo a las cortes para encontrar justicia, bajo la esperanza que cuando la sociedad civil gane una serie de ¨leading cases¨, el Estado decidirá establecer como norma general el cumplimiento de la ley.
A pesar de ser una teoría posible, el Estado podría no tener los incentivos institucionales adecuados para proceder de esta manera. El Estado dispone del incentivo natural a toda burocracia de operar en la sombras, un buen número de abogados, y sanciones poco claras en caso que el incumpliendo no sea «flagrante» (lo cual, implicaría irnos a la órbita del derecho penal, donde seguramente el incumplimiento se vería asociado a otras conductas delictivas).
La otra falencia institucional tiene que ver con el organismo de contralor establecido en la ley, la llamada Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP). La misma se encuentra ubicada en la órbita de la Agencia Nacional para el Desarrollo de la gestión electrónica y la sociedad de la información y el conocimiento (AGESIC). AGESIC, a su vez, se encuentra en la órbita del Poder Ejecutivo.
Por más que ambas unidades, tienen notoria autonomía técnica, y se ha buscado en el caso de la UAIP darle mayor legitimidad estableciendo un consejo que involucre a los distintos actores, la realidad es que sigue dentro de la competencia del Poder Ejecutivo. Hasta la fecha, la teoría que domina el llamado «diseño institucional», establece una máxima clara con respecto a los organismos que se controlan a sí mismos. Poéticamente, en palabras del constitucionalista estadounidense, Madison ¨Si los hombres fueran ángeles, no sería necesario un gobierno. Si los ángeles fueran a gobernar a los hombres, no se necesitarían controles internos ni externos». Lamentablemente, ni los hombres (ni mujeres) son ángeles, ni nos gobiernan ángeles. De ahí que el rol de contralor previsto para UAIP será necesariamente débil (el Poder Ejecutivo no necesariamente tendrá la voluntad de controlarse a sí mismo), aunque tiene la gran potencialidad de convertirse en generador de normas y estándares, que permitan un enfoque global del fenómeno desde la Administración Central.
En general, la ley debe ser vista como un paso esencial para impulsar al Uruguay hacia una democracia más moderna. Esto significa que la información pública se torna un elemento imprescindible para alimentar los debates, así como para la creación de riqueza en el contexto de una sociedad del conocimiento. Significa además de que existirá la posibilidad para crear nuevas sinergias que darán lugar a distintas formas de participación ciudadana, en función de la influencia de las tecnologías de la información y el conocimiento. Eso implica que el enfoque para su implementación no debe ser dominado por lógicas legalistas, sino por enfoques multidisciplinarios que incorporen lo mejor de la experiencia en sistemas de información, archivos y gerenciamiento público.
Ésta ley, es por supuesto, perfectible. Pero la realidad, la única realidad que vivimos, es la que tenemos frente a nuestros ojos. Esa realidad indica que Uruguay ha comenzado a transitar la senda correcta. Así como el origen de esta institución puede ubicarse en la antigua China, las palabras atribuidas a Lao Tse, figura entre real y mítica, de esa misma tierra, pueden servir de inspiración: Un viaje de mil millas comienza con el primer paso. Y desde aquí festejamos que se haya dado.
Fabrizio Scrollini